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【主题报告】邓红蒂| 国土空间用途管制研究与思考

2019-11-08  发布        来源:中国国土空间规划

主题演讲人:邓红蒂(中国国土勘测规划院副总工程师,研究员)

(本文为第16届中国城市规划学科发展论坛的主题演讲摘录,经演讲者本人审定)

伴随国家治理体系的深刻变革,“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复”,成为自然资源系统最核心的管理职责。

1 基本概念与国内外空间用途管制方式研究

管制,一般是指是按照一定的规则、方法或模式进行的强制性管理。用途管制,属于政府管制行为的一种,目的是为市场运行及企业行为建立相应的规则,弥补市场失灵,确保经济社会有序运行。研究分析国内外空间用途管制的演变历史,可以看出,国家与政府大多为管制的主体,使用依法授予的权利实施管制;其是一项公共政策,与空间规划密不可分,既是生态环境保护、公共利益维护、城市理性增长的管理工具,也成为规划方案、空间策略及其机制运行的重要组成。

常见的空间用途管制方式有下述几类:一是功能或等级区划+土地利用引导,管制方式较综合,多在大尺度空间应用,主要依据区域主体功能或管控等级进行区划,同时制定相应的土地利用引导准则(多为定性)进行管理。二是类型区边界+土地利用行为管控,主要为依据一定的评价标准划定边界(如自然保护区、国家公园等),明确保护目标,对边界内的土地实施用途及行为的管控,设定严格而细致的准入制度、行为导则。三是形态+指标控制管控,即基于明晰的边界,设定相应指标以强调保护空间形态的完整性(如绿带、绿隔)。四是地块(片区、图斑、宗地)+指标管控,一般以城市中的地块(片区、图斑、宗地)为单元设定指标,对土地的用途、面积、强度、位置、体量、配套设施等进行管控。五是缓冲区的管控,在生态空间的管制中较为常见,其目标是为了防范缓冲区的一些土地利用行为对核心区保护与功能发挥产生不良影响。

2 国土空间用途管制的主要问题和发展方向

改革开放以来,国内各类用途管制制度一直处于并存状态,与相关的各类空间规划亦步亦趋,在经济社会发展中发挥了重要的管制、协调、制衡等作用,成为各类空间开发保护活动的基本依据。但由于部门分立分治、制度分散、单要素用途管制等弊端长期的存在,国土无序开发、粗放浪费、功能错配、空间交织、效率低下、权责不匹配等矛盾冲突日益凸显,难以满足生态文明建设背景下国家空间治理的现实需求。

当前,国土空间用途管制面临主要问题包括:空间用途管制未能覆盖到全部国土,各类规划各自为政的状况仍未改变;现有法规框架下的管制规则未能形成合力,系统性、协同性差,差异化、精细化政策研究严重不足;以往部门分治下多头审批造成管制效率低下,服务于新时代用途管制制度的行政运行体系亟待优化重构。

从2013年十八届三中全会提出三生空间的边界管控,到2015年《生态文明体制改革方案》的“健全国土空间用途管制制度,将用途管制扩大到所有自然生态空间,划定并严守生态红线”,再到2018年党和国家机构改革明确“两个统一”职责,国家推进空间治理和用途管制的初衷是一脉相承的。如果说国土空间规划是实施用途管制的重要依据,那么国土空间用途管制就是空间治理中国家意志的集中体现、政府效能提升的着力点。由此,围绕“两个统一”职责,建立健全统一高效的国土空间用途管制制度,要与统一权威的国土空间规划体系、统一高效的行政运行机制构建一并统筹谋划、做好顶层设计。

3 新时期国土空间用途管制的变化特征及制度构成

总结近三年自然生态空间用途管制试点的鲜活实践,新时期国土空间用途管制会发生八个转变。理念体制之变:从割裂到统一,服务导向之变:从“物种”到“人”,战略路径之变:从“机械”到“精明”,保护格局之变:从“破碎'到”整体”,功能用途之变:从排斥到包容,施策工具之变:从宽泛到精准,权利协调之变:从旁落到平衡,管制体系之变:从管制到治理。

新时期国土空间用途管制可定义为:为实现国土空间的科学开发、合理利用、持续保护与优化配置,通过法规政策及空间规划的强制力,所实施的一系列制度及其运行机制的总和。国土空间用途管制制度的构建要以自然要素+国土空间为对象,主要包括法律法规保障体系、国土空间规划体系、行政管理运行体系以及国土综合治理体系建设,调查评价、确权登记、权益维护、评估监管、集约利用、科技创新、人才学科建设等自然资源支撑性业务,也将是这项制度的重要构成。

构建国土空间用途管制制度,首先需强化立法保障,切实解决统一行使用途管制与现行法律法规不相协调的状况。其次在新制度框架建构中,应合理确定上下事权范围、管理职责、边界关系等,体现权责一致、有为有位。三是在反映国家立场的前提下,应鼓励具有差异化、规律性、精准度的管制模式机制的探索创新,为地方转型发展提供政策依据。最后要注重推动全社会参与空间治理,推动治理主体从单一到多元,体现不同价值与多方利益,通过共商共治共享,真正实现“从管制到治理”的管制体系之变。

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