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关于进一步建立健全自然资源执法早发现早制止严查处工作机制的实施意见

发布时间:2021-07-27 来源:市自然资源规划局 浏览次数: 【 字号: 保护色:

甬自然资规发〔2021〕27号

各区县(市)自然资源和规划分局(局),局机关各处(室、局)、局属各事业单位:

为进一步完善自然资源执法监管体制机制,坚决遏制新增违法问题,提升执法效能、促进严格执法,依据自然资源相关法律法规和《自然资源部办公厅关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》(自然资办发〔2021〕33号)等文件精神,结合我市实际,就构建自然资源执法“早发现、早制止、严查处”的工作机制提出以下实施意见:

一、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于耕地保护系列重要论述精神,深入学习习近平总书记在浙江考察时的重要讲话精神,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,以耕地保护为核心,采取“长牙齿”的硬措施,旗帜鲜明的坚持“严起来”的总基调,将自然资源执法“源头防范、过程严管、后果严惩”贯穿始终,构建行之有效的自然资源执法“早发现、早制止、严查处”工作机制。

(二)工作目标。坚持以法律法规和政策制度为依据,强化顶层设计、强调执行落实,服务“两大工作目标”即自然资源执法体系和执法能力建设。在执法体系建设上,通过总结提炼和吸收借鉴,在原有执法成果经验基础上,逐步构建完善的自然资源执法体制机制;在执法能力建设上,融合打造一支素质高、业务精、执行力强的自然资源执法队伍,积极主动作为,取得执法成效。

(三)主要原则。自然资源执法“早发现、早制止、严查处”的工作机制围绕“三个主要原则”设定和延展。一是围绕耕地保护为核心,自然资源执法以耕地保护为核心,涵盖农用地保护进而扩展到其他自然资源保护。二是遏制新增违法为重心,对新增自然资源违法行为坚决实行“零容忍”,同步以积极稳妥方式,分类分步骤推动消除存量违法。三是聚焦难点堵点为靶心,以问题为导向,以探索创新为动力,集思广益逐步推动破解自然资源执法主要难题。

二、理顺明确自然资源执法职责体系

(四)推动落实属地政府主体责任。坚决贯彻落实习近平总书记关于“要强化地方政府主体责任,完善土地执法监管体制机制,坚决遏制土地违法行为”的指示精神,健全完善对属地政府履行自然资源保护(特别是耕地保护)主体责任的考核,压实耕地保护属地监管责任;推动落实属地党委政府领导干部任期内自然资源保护专项审计;推动建立耕地保护责任落实与基层干部绩效评价挂钩的奖惩机制。实施自然资源违法问题清单移交制度,市级自然资源主管部门根据工作需要将各种途径掌握的自然资源违法问题清单转化成整治任务清单,以适当方式不定期向区县(市)人民政府移交,并跟踪督促消除违法状态,整改情况与相关考核及奖惩直接挂钩。县级自然资源主管部门应向乡镇(街道)人民政府(办事处)移交,并督促跟踪整改落实情况,具体可参照执行。

(五)厘清压实相关部门的共同责任。根据省市两级自然资源行政执法体制机制改革相关要求,市级自然资源主管部门要细化明确自然资源执法职责清单,推动厘清与农业农村、公安、综合行政执法等部门相关的执法职责边界,避免因职责交叉相互推诿造成监管真空。推动重构自然资源执法共同责任机制,市级自然资源主管部门推动将“国家推进基层综合行政执法改革”、我市推进“大综合一体化”行政执法改革与自然资源执法体制机制改革相衔接,在土地执法共同责任基础上推动重构完善自然资源执法共同责任机制,形成相关部门积极协同配合自然资源“大执法”合力。县级自然资源主管部门可先行先试,推动区县(市)层面试行自然资源执法共同责任机制。

(六)强化内部协同形成监管合力。落实《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》,自然资源主管部门内设业务机构要依法依规依职责承担起事中事后监管责任。推动落实业务线监管职责,市级自然资源主管部门要根据《自然资源部立案查处自然资源违法行为工作规范(试行)》精神,推进系统内相关业务部门按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则承担监管职责,形成系统内“大执法”合力。要加强自然资源调查监测成果及其他管理信息共享,建立自然资源系统内部信息互通机制;发挥国土调查成果在耕地保护、执法监管等方面的重要作用。县级自然资源主管部门及基层自然资源所要根据自然资源执“重心下移、关口前移”的原则,依法全面履职到位。

(七)理顺明确系统内三级执法职责。根据市县两级自然资源行政执法“三定”,进一步细化明确三级执法职责。市级自然资源主管部门要整合执法线职能实施三级联动执法;要明确市、县、乡三级自然资源执法权限划分,细化具体工作和执法责任清单。市行政执法队主要负责统筹协调、监督指导,并明确市行政执法队查案相关范围、方式。市行政执法队与派驻市辖区执法中队的职责分工,依据“市队统筹领导、区队具体落实,一支队伍、条块联动”的原则;市行政执法队与县级行政执法队的职责分工,遵循“市队统筹指导、县级局队合一,统分结合、上下联动”的原则;基层自然资源所的职责分工,遵循“落实巡查职责,参与日常执法,重心下移,源头防范”的原则。

三、构建全方位网格化执法防控监测网

(八)推进自然资源执法数字化改革。根据我省全面推进数字化改革的要求,强化科技支撑,创新和完善自然资源执法监管方式。市级自然资源主管部门要充分发挥“省行政执法监管(互联网+监管)平台”、“部自然资源执法综合监管平台”的作用,逐步整合现有电子政务平台、“一张图”系统、各种APP等,通过软硬件集成,打造集日常巡查和执法、多层次全覆盖卫片、重点区域实时监控、违法线索处置推送等功能于一体的自然资源执法综合调处中心。依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”的大数据支撑,确保各应用图层数据及审批、许可、确认、监管、查处等信息时效性,提升我市自然资源执法信息化水平和数字化应用能力。全面推广应用“浙江省统一行政处罚办案系统”,形成从行政检查到行政处罚及与之相关的行政强制监管闭环链条,提升自然资源行政执法办案“操作信息化”、“文书数据化”、“过程痕迹化”、“责任明晰化”、“监管严密化”、“分析可量化”水平。县级自然资源主管部门、基层自然资源所要按照省、市统一部署、结合当地专班要求,强化系统应用,将执法检查数据及时录入到相关平台或系统,确保逐年提升应用“掌上执法”开展执法检查比例、逐年提升应用“省统一办案系统”办理行政处罚案件比例。市级自然资源主管部门将对各地“掌上执法”、“省统一办案”等系统应用情况进行通报,年度应用情况与该地区执法工作考核挂钩。

(九)强调时效性组建多层次卫片监测体系。推进卫片执法工作的改进,进一步提升时效性、精准性;完善卫片执法工作制度建设,探索卫片执法与耕地保护监测、森林资源监测等其他卫片图斑信息的互通共享。在自然资源部卫片执法模式基础上,探索推行月度卫片监测机制;综合利用卫片遥感、无人机、视频监控等技术手段,自主开展本地区卫片执法工作作为部层面卫片执法工作的补充,组成以部季度卫片图斑为重点、以年度变更调查图斑为补充,市级月度卫片图斑为基础的“天巡网”,织密多层级卫片监测网络,将“年度+季度”模式进一步提升至“月度”。市级自然资源主管部门拟定月度卫片监测具体工作规则,实行月度卫片图斑提取工作常态化,简化月度卫片下发和反馈模式,明确月度卫片定位为弥补巡查盲点,将新增违法消除在初始状态;加强对县级自然资源主管部门开展卫片执法工作的检查、抽查和考核。县级自然资源主管部门收到月度卫片图斑后,由各执法中队会同基层自然资源所结合日常巡查等工作,及时踏勘、制止、报告、查处或移交等,依法履职到位。

(十)突出主动性重构执法巡查防控体系。落实日常执法巡查工作制,强调执法巡查工作的基础性、重要性,拓宽违法线索来源渠道,构建完善的自然资源日常执法“地巡网”。构建网格化巡查防控体系,一级巡查网由市行政执法队不定期抽查;二级巡查网由县级行政执法队按中队分片模式实施巡查并监督基层自然资源所巡查;三级巡查网由基层自然资源所落实具体巡查工作,可与乡镇(街道)开展多方式联合巡查。市级自然资源主管部门要加强对各执法中队、基层自然资源所信访投诉举报核查反馈、巡查工作开展及成效进行专项考核,每季度对投诉举报处理、巡查发现问题等进行通报,促使执法部门依法职履、巡查人员及时履职。对履职不到位造成重大或严重后果的,对相关人员依法依规追究责任。县级自然资源主管部门要结合各地实际修订完善包括信访投诉举报处理、日常巡查在内的执法防控制度,突出对投诉举报处理率、新增违法发现率、查处整改率的考核,坚决遏制新增违法行为。各行政执法中队、基层自然资源所必须严格执行信访投诉举报处理、日常巡查相关制度,将及时处理、主动发现、依法履职作为执法核心工作之一,对存在应处理未处理、应发现未发现、应查处未查处、应整治未整治的或存在弄虚作假的,依法依规追究相关人员责任。

(十一)积极推进自然资源保护网格化管理体系。根据《关于全面推行林长制的意见》,加强森林草原资源生态保护;参照“林长制”、“河长制”等管理模式,市级自然资源主管部门积极探索和扩大范围,推动建立以耕地保护(特别是永久基本农田)为核心的“田长制”,实行县、乡、村三级联动全覆盖的自然资源保护网格化监管。县级自然资源主管部门要逐步建立以村干部、网格员为基础的村级自然资源保护网格员管理体系,将保护责任落实情况与绩效评价挂钩;落实村集体经济组织作为土地所有者的职责。各执法中队、基层自然资源所要充分发挥乡镇(街道)综合执法平台作用,将村级网格员发现的自然资源违法行为及时纳入。试点对重点区域全天候实时监控,有条件的区县(市)可通过购买服务等方式,选择大面积连片耕地(永久基本农田)、关闭废弃矿山、违法行为高发区域等,利用铁搭基站结合高清探头、AI软件算法和自动捕捉实时发送信息,实现重点区域实时监控;还可采用航拍或无人机监测等其他方式,充分利用新技术更好辅助开展执法。

四、整合落实全链条执法查处监督网

(十二)实行“增违挂钩”综合举措联合惩戒。贯彻落实卫片执法工作相关文件要求,市级自然资源主管部门要形成系统内部合力,探索实施自然资源执法“增违挂钩”综合举措联合惩戒相关办法,将查处违法行为的“小执法”升级整合为查处违法、落实整改与相关业务直接挂钩的全链条“大执法”。发挥各业务环节作用形成合力,切实将新增自然资源违法行为查处、整改等情况与用地指标分配、耕地占补平衡指标调剂、新增建设用地报批、土地出让、警示约谈等相关工作相挂钩,通过综合举措督促推动属地政府和相关单位积极整改、消除违法状态。县级自然资源主管部门要全面落实各业务环节全链条联合惩戒的要求,在市局 “增违挂钩”综合举措基础上,结合本地实际进一步探索采用新的其他举措,丰富和完善联合惩戒方式。各执法中队、基层自然资源所要结合开展执法巡查、违法行为查处及整改、专项行动等工作,广泛宣传营造氛围,督促属地乡镇(街道)、行政村、相关单位按要求整改落到到位。

(十三)逐级压实责任推动执法各环节严起来。全面落实自然资源部党组“严起来”的工作要求,严格履行法定职责各环节都要严起来,加大对违法行为查处力度,重点打击新增违法行为,对违法占用耕地(永久基本农田)等问题实行“零容忍”。市级自然资源主管部门建立完善自然资源违法案件公开通报、挂牌督办工作机制,提高曝光率、增加曝光量,震慑违法行为。市行政执法队要落实严查处,将重大、典型或苗头性、倾向性等违法案件的查处作为主要工作之一,采取直接查处、联合查处、交叉查处等多种方式落实“严起来”。市行政执法队、各执法中队、基层自然资源所在执法工作中要落实对事对人严查处,全面实行执法全过程记录制度、执法公示制度和重大案件会审制度“三项制”,严格落实报告制度、错案责任追究制度。既查违法事实,也查决策过程或违法事实形成过程;既要追究违法主体的责任,也要追究有关责任人员的责任;既要追究行政责任,涉嫌犯罪的还追究刑事责任;存在多个违法主体或多种违法行为等,要依法一案双查甚至一案多查。同时,杜绝查处中避重就轻、弄虚作假、隐瞒不报,压案不查等行为,一经发现依法严肃追究相关人员责任。

(十四)强化自然资源执法约谈和问责工作。根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》和《违反土地管理规定行为处分办法》等精神,市级自然资源主管部门要研究建立自然资源执法约谈问责工作机制,明确启动警示约谈的条件,推动自然资源违法行为依法查处和整改落实。要研究细化内容用好警示约谈,探索市对区县(市)、市对乡镇(街道),区县(市)对乡镇(街道)多层次约谈机制。约谈条件涵盖区县(市)或乡镇(街道)自然资源违法总量、违法占用耕地比例、省市排名;年度新增违法行为发现率、查处率、整改到位率;上级卫片审核不通过或退回情况,其他执法相关的专项行动开展和整治情况;被上级新闻媒体曝光、上级领导批示、被上级挂牌督办或公开通报等情况。对于违反《土地管理规定行为处分办法》等规定,包括超过15%问责比例,或造成严重后果、对违法行为不制止、不组织查处、隐瞒不报、压案不查等情形的,依法按照干部管理权限启动问责程序。

五、创新推动破解自然资源执法难题

(十五)推进自然资源违法涉嫌犯罪案件移送工作。根《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等规定,市县两级自然资源主管部门要创新“两法衔接”工作机制,建立自然资源行政执法与刑事司法衔接机制,打通自然资源违法行为涉嫌犯罪移送的流程,特别要加大对新增违法行为涉嫌犯罪的责任追究,起到有效震慑;要依法将达到刑事标准的案件向同级公安机关移送,抄送同级人民检察院;县级自然资源主管部门发现的特别重大或涉案地块涉及两个以上行政区域的案件,可经由市局向市公安局移送。应当移送而不移送的,市局应责令改正,拒不改正的应当追究责任。执法人员在案件查处中提出移送涉嫌犯罪案件书面报告,需报经自然资源主管部门主要负责人签批。县级自然资源主管部门要加强与公安部门沟通交流,建立健全联席会议制度和日常联络制度,明确移送、接受和日常联络专人负责制,定期召开联席会议,及时会商解决衔接相关问题。

(十六)健全与检察和纪检监察机关协助配合机制。加强与检察、纪委监委之间的协作配合,协同推进公益诉讼、党纪政纪责任追究等工作。市县两级自然资源主管部门要落实《关于建立国土资源公益诉讼协作配合十项机制的意见》相关规定;建立与检察院联动督促属地政府或相关部门落实违法行为查处、整改任务的工作机制,联合检察院实地督促整改、约谈属地部门或乡镇(街道)负责人。县级自然资源主管部门要建立与属地人民检察院定期沟通协调机制,通报或抄告开展自然资源执法情况及违法行为查处履职等情况;收到涉及自然资源执法有关《检察建议书》要及时向本单位主要负责人报告,要认真研究、及时回复、落实整改。根据《执法机关和司法机关向纪检监察机关移送问题线索实施办法》等相关规定,县级自然资源主管部门要重点围绕违法行为发生、查处、整改等过程中暴露出来的违纪违规问题,建立向纪检监察机关抄送自然资源违法行为查处整改清单、移送问题线索的工作机制。

(十七)推动自然资源违法案件处罚后执行到位工作。根据《行政处罚法》《自然资源行政处罚办法》及浙江省非诉行政案件“裁执分离”相关规定,县级自然资源主管部门要做好行政处罚后续申请强制执行、没收地上建筑物移交处置等工作。市县两级自然资源主管部门要根据财政部《罚没财物管理办法》等规定,借鉴外地经验结合本地实际,要积极推动研究出台行政处罚没收地上建筑物和其他设施处置办法,打通没收移交“最后一公里”;要围绕破解“裁执分离”裁定后执行到位难题,加强与人民法院、综合行政执法部门等单位协作;要结合农村乱占耕地建房问题整治等专项行动和自然资源督察、环保督察等整治任务,选择部分地区试点,参照“三改一拆”相关模式对已裁定给属地乡镇(街道)政府(办事处)执行的案件,分类分步推进落实裁定的执行到位,推动破解执行难问题。

六、围绕执法能力建设强化队伍建设

(十八)落实自然资源行政执法体制机制改革要求。根据《关于完善自然资源行政执法体制机制的实施意见》《关于完善自然资源行政执法体制机制的实施方案》精神,市县两级自然资源主管部门深化落实执法体制机制改革具体要求,理顺职责边界、加强队伍建设、统筹执法力量。县级自然资源主管部门要尽快解决各执法中队在编到岗率低等问题,实现执法编制专编专用;因工作需要在各执法中队从事执法工作的基层自然资源所参公编制人员可继续从事执法相关工作,从事执法的事业编制人员可继续承担执法辅助工作;中队长原则上从在编在岗执法人员中选拔,其他非执法人员不得占用;研究建立执法中队化管理新模式。县级自然资源主管部门要按照省市两级关于基层自然资源所规范化建设的相关要求加强队伍建设;进一步明确执法工作是基层所最重要工作内容之一推动落实日常巡查、及时发现制止和报告违法行为,配合调查核实、取证和处置等执法相关工作;全面落实执法持证上岗;有计划招录具有相关专业背景的年轻同志充实到各执法中队和基层自然资源所;规范管理执法辅助人员,建立执法辅助人员库,加强培训和管理。

(十九)加强自然资源行政执法能力建设。落实《关于加强自然资源行政执法队伍建设进一步严格规范执法的实施意见》相关规定。市级自然资源主管部门要建立健全自然资源执法业务培训机制,搭建交流平台,制定并落实培训计划,采取多样化多层次的培训方式;采取综合举措,开展执法队伍大练兵,提升执法人员实际执行能力;落实行政执法案卷评审制,通过案件评审提升执法人员执法能力;编印执法“口袋书”,收集查处案例、败诉败复案例、履职不到位案例等形成“案例集”;选拔执法业务骨干组成市级业务骨干库,在案件查处、破解难题、以老带新等方面发挥作用。县级自然资源主管部门要按照适应六大领域执法需求,加强与本级财政部门沟通,优先配强配齐执法车辆及单车执法装备,配强配齐执法移动终端、记录仪等单员执法装备,为执法人员购买保险,完善相应巡查考核奖惩办法;;要加强土地、矿产、规划、林业、测绘等领域专业培训,通过以案促学、岗位练兵、交叉检查等方式提升执法能力。

(二十)注重法律法规和政策的宣传。落实普法工作和法治政府建设要求,市县两级自然资源主管部门要高度重视自然资源法律法规和政策的宣传工作,制定和落实宣传计划,形成全员普法、在日常工作中普法的良好氛围。市行政执法队、各执法中队、基层自然资源所要落实“谁执法谁普法”到原则,既是执法人员也是普法宣传人员。要根据党中央国务院关于严格保护耕地的决策部署,利用中央和省部署的相关专项行动,将自然资源法律法规和相关政策文件精神,通过以案释法、典型案例剖析、到乡镇(街道)或行政村宣讲等多种方式,将宣传触角深入到基层广大干部和普通群众,将最新的精神传达到最基层,强化基层全社会保护耕地依法用地等意识,坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

全市各级自然资源主管部门要根据本实施意见,按计划逐步研究出台相关制度的配套细则,进一步完善健全“早发现、早制止、严查处”制度体系,指导开展自然资源执法工作。各区县(市)自然资源和规划(分局)局要以“严起来”贯彻执法工作始终,按照本实施意见及后续陆续出台的配套制度,结合本地实际积极探索、主动作为,制定具体实施方案,细化任务措施,认真抓好落实。

宁波市自然资源和规划局

2021年7月27日


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