阅读提示：2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），部署在15个省（市）44个城市（区、县）开展新一轮低效用地再开发试点，宁波市获批成为试点城市之一。自试点工作开展以来，宁波市积极探索，创新政策举措，完善激励约束机制，有效盘活存量土地和低效用地，涌现出一批典型案例。本期编发第二期典型案例，供各区（县、市）交流。

宁海县黄洋市工业集聚区集中整治工程：国企搭台+连片改造+预告登记转让

在土地资源日益紧张、高质量发展加快推进的背景下，宁海县重点围绕消除安全隐患、提升土地利用效率、完善历史遗留用地手续等积极探索全域工业治理新模式。黄洋市工业集聚区集中整治工程作为典型范例，通过 “国企搭台 + 连片改造 + 预告登记转让”的创新实践，在引导市场主体参与低效工业用地成片改造方面取得了显著成效。

01案例概况

宁海县前童镇素有“浙东明清建筑博物馆”之称，丰富的旅游资源使其成为宁海县全域旅游建设的重点区域。镇内的旅游景点黄洋市始于明代，至今已有500多年历史，它是古代宁海四大集市之一，每年农历腊月二十七的“黄洋”市集是前童古镇传统的岁末大集，吸引了大量市民和游客。然而，位于该镇北侧的黄洋市工业集聚区却面临着发展困境，区块内各类用地相互交织、权属情况复杂、布局散乱，消防和安全生产隐患较高，土地利用效率较低。其中，一期改造区块占地123亩，共有16家企业，平均亩均税收12.4万元/亩，企业容积率平均在0.7左右。

根据前童镇域整体规划，结合前童古镇与梁皇山景区精品线路打造以及工业全域治理需要，亟需对黄洋市工业集聚区企业进行整体改造，盘活镇区土地资源，推动工业产业、城镇建设等更加高质高效发展。

02主要做法

一是坚持市场主体自主改造，激发企业内生动力。黄洋市工业区块已划入宁海县工业控制线，属于转型提升的工业集聚区之一。若采用拆迁后政府统一改造模式，财政支出压力巨大，增加产业外流的风险。经了解，集聚区内16家企业均有实施自主改造、扩大生产规模和加快产业转型升级的意愿。为此，在充分协商的基础上，确定企业实施自主改造的总体原则。

二是创新混合开发模式，多方协同破难题。集聚区无合法权证的企业用地均为第二次全国土地调查之前形成，属于历史遗留用地，符合低效用地再开发完善用地手续有关政策。空间上，企业布局较为散乱，单家企业用地规模较小，平均仅为6.1亩，因区块道路等公共设施配套需要重新规划建设，权属边界需要调整。考虑到分别单独供地，会因建筑退让、消防道路、出入口等因素大幅降低土地利用率。为此，属地政府创新采用“国企搭台+连片改造+预告登记转让”的改造模式，制定“四色图”分类处置，合理调整用地边界。区块内未合法地块由政府收回后统一完成用地报批后出让，国企科创集团作为实施主体统一摘牌，除建设小微企业园外，依据企业安置协议对其余土地进行分割，通过预告登记转让，将产权落实到企业。企业则按照协议约定，通过原址改造、重建等方式自主提升，企业之间不设围墙，建筑之间合理确定退让距离，公共道路和出入口共同使用。

三是坚持 “四个提升” 原则，实现企业提质增效。《前童镇黄洋市工业集聚区改造提升工程实施方案》明确 “四个提升” 标准：安全生产方面，企业改建应严格遵循有关管理规范要求，建立完善的安全监管体系；管理服务方面，企业改造按“标准地”全流程管理，企业可自主选择建设方式，但需严格履行报建程序，确保改造项目高质量推进；形象面貌方面，外部改造必须符合控制性详细规划与工业集聚区风貌引导的要求，要求外立面统一色调，与周边文旅环境相协调；产业转型方面，设定容积率2.0以上、投资强度325 万/亩以上（按行业高标准执行）的硬性指标。对集聚区原有的压铸产业进行全面升级，启用智能导控、数控等推动行业共性技术进步，并向航空航天材料、机车机电方向发展，对服饰、化纤、食品等产业在原有基础上进行技术改造、生产工艺提升，增强市场竞争力。

四是运用预告登记制度，保障权益促发展。改造采取“统一规划、统一设计、统一摘牌、分割实施”的原则进行。实施单位统一摘牌后，根据产权调整和分割方案，安置企业与县资规局签订补充协议重新约定开竣工期限，与科创集团共同向不动产登记中心申请土地转移预告登记。当企业完成建设投资额25%以上时，可申请“预转现”登记；房屋竣工并验收合格后，办理房地一体不动产首次登记。若企业未按时完成建设，土地将由管理部门收回。这一制度既保障了权利人合法权益，又通过明确的时间节点与建设要求，确保项目按时保质完成。

03取得成效

黄洋市工业集聚区企业全面改造提升后，土地面积从123亩缩减至115亩，集约土地8亩；通过预告登记转让方式，精准满足企业空间需求，稳定地方税基。改造后，经济效益与空间效益将显著提升：建筑容积率预计超2.0，产业固定资产投资强度达325万元/亩以上，年亩均税收不少于30万元/亩（较改造前提升2.5倍）。企业通过技术升级与产业转型，逐步摆脱 “低小散” 困境，向 “高精尖” 迈进。同时，创新的混合开发模式成功整合复杂权属土地，为新产业发展释放连片空间，成为区域经济高质量发展的新引擎。

改造前影像图

改造意向图

改造前实景图

改造中实景图

04案例评析

本案例积极响应自然资源部关于低效试点的五大转变工作要求，深度挖掘《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市低效用地再开发试点实施方案的通知》等政策红利，充分运用完善收储机制、单一归宗改造、多主体联合开发、预告登记等相关政策，为保障民营经济发展、落实产业链供地积累了宝贵经验。

一是探索“国企搭台+权利人共同参与”模式，实现从单宗地供应向片区综合开发转变。本项目综合运用低效试点方案提出的单一归宗改造、多主体联合开发、历史遗留用地处置等实施路径与政策细则，实事求是、因地指引创新出一条“政府引导、国企搭台、权利人自主改造” 的高效混合开发体系，由相邻企业多主体联合改造，国企平台作为单一主体搭台拿地建设并分割转让的全新路径。这一模式有效破解了低效工业用地因国有集体用地混杂、权属边界较为散乱等现象导致的单一主体再开发难的困境，实现了低效工业用地的整体规划和成片改造，显著提高了土地利用效率。

二是推进设施共建共享，实现从土地要素保障向高品质空间供给转变。按照《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》提出的“突出高质量发展导向”的要求，本项目积极探索产业转型升级、公共服务设施和基础设施供给优先保障等方面的空间布局优化，通过签订企业安置协议约定，约定“统一规划、统一设计、统一标准、统一改造” 地块建设原则。地块内部道路全部相通，由国企平台负责统一实施园区内道路、电力、给排水等基础设施建设，实现了园区设施共建共享，推动了从土地要素保障向高品质空间供给的转变，打造出功能完备、设施共享、用地集约的标准化工业园区。

三是打好政策组合拳，实现从单一政策工具向综合政策工具转变。《宁海县被征收国有工业用地产权置换实施办法（试行）》规定，列入征收计划并选择产权置换的工业企业的安置用地由挂牌取得土地的单位分割转让给安置企业。在该《办法》指导下，本项目灵活运用《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市国有建设用地使用权转让、出租、抵押管理暂行办法的通知》（甬政办发〔2018〕124号）中的预告登记转让政策，拿地国企平台采用“预告登记”方式进行土地分割并分别立项，待安置企业施工进度达到25%后将土地转让安置企业。这一举措成功探索出引导市场力量参与低效工业用地成片整治、工业上楼的新路径，在保护权利人合法权益的同时，有效解决了中小企业拿地难问题，极大地保障了民营经济发展活力，为其他地区开展工业治理工作提供了可复制、可推广的经验。

（本期案例评析作者：宁波市自然资源和规划研究中心 楼立明、林倩、张含）