自1984年至今，我国已设立122家国家级开发区，在这近30年的发展过程中，开发区由小到大、由弱到强，成为吸收国内外投资最为集中，经济增长速度最快，市场最具活力，投资环境最完备，运行体制最新，经济效益最好的区域之一。开发区的发展为地方经济的发展起到了很好的示范、辐射、带动作用。宁波大榭开发区是1993年经国务院批准设立的国家级开发区，经过20年的开发建设，开发区基础设施完备，现代化港区和临港能源石化基地的框架已经基本建成，初步形成了以港口物流、临港石化、能源中转为主的三大产业。2012年实现地区总产值（GDP）170亿元，工业总产值490.12亿元，财政收入101.21亿元。在地方经济快速发展和经济结构调整的双重压力要求下，大榭开发区面临着土地资源有限、产业用地紧缺及用地结构不合理的问题，这要求开发区的产出更加有效。如何在有限的土地资源上进行挖掘，提升发展潜力，促进土地节约集约利用，对现有的土地资源进行二次开发，这已成为破解开发区经济发展的重要课题。

一、大榭开发区土地开发的现状

大榭开发区开发建设大致经历了三个阶段。第一阶段为开发启动期（1993-2000），开发建设开始启动，主要为基础设施建设和启动区的建设，共供应土地面积为181.8公顷；第二阶段为快速发展期（2001-2005），2001年大榭大桥通车，对外交通便捷，吸引大批企业投资建设，五年间共供应土地1355.3公顷；第三阶段为平稳增长期（2006—2012），由于建设用地消耗过快，剩余可转让的土地较少，同时开发区开始考虑主导产业和产业结构，对不符产业发展的项目进行限制，设置了投资门槛，走产业集聚之路，这期间土地供应较少为308.7公顷。

在全部已供的1845.8公顷土地中，已完成开发土地面积（建成区）约1275公顷，占已供土地面积的69%,“供而未用”土地面积570.8公顷，占31%。

正因为前期土地供应太快，增量可持续供应的土地减少，而开发区经济需持续发展，因此建设用地供应与需求之间的矛盾日益突出。特别是2012年大榭开发区管理体制调整以后，大榭开发区的发展定位为着力打造“两区三基地”：全力促进海洋经济创新集聚和海岛综合开发，争创浙江海洋经济的标杆示范区、宁波改革开放先行先试区，建设成为国际一流的临港产业基地、国家能源中转基地、长三角重要的大宗商品贸易基地。要通过3-5年的努力，推动开发区经济翻倍的目标，即到2017年地区生产总值增至400亿，工业总产值增至1200亿，财政收入增至200亿。针对开发区的经济发展目标和产业结构调整的要求，势必对原有的产业空间布局和土地产出效率提出了新的要求。在有效增量土地供给有限的情况下，要从开发区“土地二次开发”入手，通过内部挖潜，盘活“供而未用”土地，利用“用而未尽”土地，提高土地的产出效率，改变土地粗放利用的现状，缓解土地供需紧张的矛盾，实现土地的节约集约利用，推动经济的稳定持续发展。

二、大榭开发区土地开发利用存在的问题

为全面掌握开发区土地开发利用情况，摸清家底，2013年7月我们利用无人飞机对开发区全区域土地利用现状进行了航空摄影，制作了1:1000正射影像，并叠加了现有500多家工业企业的土地登记资料，通过影像比对和实地踏勘，排查“用而未尽”的土地，测算单位面积土地的产出效能，总结分析土地开发利用存在的问题。

 
 
图中粉红色部分（阴影）为未开发建设的空地                                                                                            

（一）工业用地利用率低、集约度不高

据调查统计截止2012年底，大榭开发区已建成建设用地内工矿仓储用地面积为564.50公顷，地上总建筑面积278.76公顷，工业用地综合容积率为0.49。建筑物构筑物基底、露天堆场和露天操作场地的总面积为181.63公顷，工业用地建筑系数为32.18%。一般工业用地要求容积率1.0，国家级开发区工矿用地容积率要求达到1.2，建筑系数一般也可达50%-60%，从这两个指标可以看出，工业用地利用率比较低，集约度不高，还有较大的潜力可挖。

（二）工业用地用而未尽

通过对开发区现有工业用地企业的排摸，掌握了各个企业的土地利用状况，调查发现至少有50家企业有用而未尽的土地，总面积为187.1公顷，合2807亩。其中临港石化企业6家，面积约70.44公顷；工业物流仓储21家，面积约95.1公顷，其他传统工业用地21.59公顷。

（三）土地产出水平不高

大榭开发区主要有石油化工、港口仓储、综合工业这三类主要工业企业。据测算至 2012年底，石油化工企业、港口仓储企业、榭西工业区企业和榭南工业区企业单位面积实现工业生产总值分别为808.02万元/亩、43.61万元/亩、70.47万元/亩、50.92万元/亩；单位面积建设用地实现税收分别为137.42万元/亩、2.10万元/亩、4.03万元/亩、2.07万元/亩。从以上数据可以看出，除石油化工企业的产出效益较高外，港口仓储、综合工业用地每亩税收都不足5.0万元/亩。开发区的三大传统产业，缸套、保险箱、节能灯行业亩产不足5.0万元的税收水平与现在规定的投资产业项目亩产税收收入要求达到25万元/亩的标准有较大的差距。

（四）产业结构有待调整升级

开发区刚设立时，只注重招商引资，不重视产业集聚和循环经济。只要有项目进来需要多少土地就给多少，有时还要求企业多买土地，导致在2001至2005年五年的时间里土地基本供给殆尽。引进了一些高能耗、高排放，以加工、制造为特征的产业，这与开发区提出的发展临港石化、物流、能源中转等互为支撑，互为合作的循环集群产业的目标不一致，影响了主导产业的进一步发展。

三、大榭开发区土地二次开发的途径

土地二次开发是在土地目前产出水平的基础上，结合产业发展、产业升级和内部挖潜，而进行的土地优化配置和集约利用。通过多种方式盘活低效利用存量建设用地，淘汰落后的企业，达到土地空间合理配置和产业发展相符合，提升产业升级，提高土地产出率。

大榭开发区土地利用的特点是可开发利用的土地资源非常有限，大部分土地已供给企业，企业在土地开发利用中存在供而未用、用而未尽的问题，土地低效利用，产出效能不高。针对这些土地开发利用上存在的问题，政府管理部门需对存在的问题进行分类分析，根据不同的情况制定土地二次开发的途径，实现土地集约利用，提高土地产出效能。

（一）对符合产业规划和传统优势产业，政府鼓励企业通过内部挖潜、辅以政策支持，调动企业的积极性，充分利用现有土地，积极盘活存量资源，提高土地容积率、建筑密度，实现土地的二次开发，从而提高土地产出效能。主要可通过以下三种途径进行：

1. 用而未尽土地的开发建设。据测算仅仅50家工业企业用而未用的2807亩土地的开发建设，可产生可观的经济效益，按新设投资产业项目亩产税收25万元/亩的标准计算，每年可新增7.0亿的税收收入。

2. 提高土地容积率。鼓励企业通过加层，改扩建，扩产能等在土地零增加的方式下，充分利用原有土地资源，通过改造原有建筑和产业的布局来提高土地利用效率，向企业自身要土地求发展。据统计开发区现工业用地综合容积率仅为0.49，建筑系数为32.18%，按一般工业用地容积率1.0，建筑系数一般50%-60%计算，可提高工业用地容积率0.5，可有效增加工业用地564.5公顷，按工业用地平均产出70万元/亩，可年新增加工业产值59.27亿元。

3. 出租闲置的土地厂房。开发初期，企业从政府手里拿到较多的土地，造成土地和厂房的闲置。按现有的法律法规规定，工业用地不能分割转让部分土地。对于企业现有生产能力有限，但基础设施完善的企业，可通过出租闲置的土地和厂房，实现土地应用尽用。既可解决工业用地不能分割的难题，也可缓解其他企业用地需求的矛盾。

（二）对不符合产业规划，无法正常生产经营的企业，政府通过鼓励企业主动退出，采取回购储备土地、淘汰落后产业等方式获得二次开发的土地。再通过招拍挂形式重新供应土地，以调整产业结构，促进产业升级，形成与主导产业相关联的产业集聚循环产业链，从而提高土地产出效能。主要可通过以下三种途径进行：

1. 收储产出效能低下的土地。对于一些生命周期到期、无法正常经营生产的企业，政府和企业沟通，收储低效利用土地重新招商，实现产业的升级、推动产业空间布局的调整。

2. 淘汰落后产业。对于高污染高能耗高排放的“三高”产业，出台政策逐步予以淘汰。

3. 企业主动退出。企业经营困难，自身无法解决经营生产面临的难题，要求主动退出的，政府可按回购的方式给以经济补偿，获得的土地进行二次开发。

四、大榭开发区土地二次开发的政策建议

针对大榭开发区土地利用的特点和土地利用中存在的问题，开发区土地的二次开发要遵循企业内部挖潜和产业结构调整升级相结合的原则，运用综合手段促进土地的二次开发。

（一）立足内部挖潜，推动企业内部土地二次开发，提高产出效能。

一限期开发建设。对调查摸底存在较多供而未用土地的企业，下发限期开发的通知书，与企业签订土地开发补充合同，明确建设项目的开工日期、竣工日期，增加投资强度、工业产值、亩产税收收入、容积率、建筑密度等考核指标，对未按期开工建设和未按要求竣工验收的，不予进行相关手续的审批。政策建议：制订供而未用土地开发计划，要求企业拿出预留用地开发计划，限期开发。

二提高容积率。根据产业特点和自身发展要求，企业要求提高建筑密度和容积率的，经过经发、规划、国土等部门同意，可进行土地二次开发，按大榭开发区管委会《宁波大榭开发区关于进一步促进节约集约用地的实施意见》（甬榭管[2012]33号）规定，在符合城乡规划我区开发建设规划、不改变土地用途且满足相关规范、规定的前提下，经批准通过压缩绿化面积和辅助设施用地，扩大生产性用房，或在原有建设用地上加层改造、提高容积率的，不再增收土地价款和城建配套费。政策建议：有计划地开展内部挖潜改造，提高土地产出率。结合大榭第二大桥开通，制订榭西、榭北工业区改造方案，提高建筑密度和建筑容积率，加快传统产业转型升级。榭南工业区建设增加标准厂房建设规模，以缓解传统产业用地需求。

三实行履约保证金制度。对重新签订土地开发补充合同，明确建设项目的开竣的项目，加强二次土地开发项目的监管，项目建设实行履约保证金制度，项目履约保证金按不低于该地块出让价款总额的5％收取，企业未按合同约定履行的，履约保证金抵作违约金。政策建议：严格执行建设项目履约保证金制度。土地使用者没有按期开发建设，除了企业自身的因素外，没有制度约束也是一个因素。新增或未如期开发的地块都应纳入统一的监管。

（二）产业结构调整和升级实现土地二次开发。

在土地二次开发中，要结合开发区“三年攻坚 五年倍增”行动计划，推动产业空间布局的调整，形成有竞争力有特色的产业园。将产业引入与区域产业未来导向相结合，在引进项目的同时，注重对项目产业能级的衡量，把握产业发展导向，推动产业不断升级，逐步形成以临港石化、能源中转、物流为主导产业，相关产业集聚发展的循环经济产业链，建成“三年攻坚 五年倍增”行动计划中明确的中海油大榭石化产业园、宁波万华产业园、三菱化学产业园、榭北新材料产业园四大产业园。特别对收回的土地，要在市场规律作用下，在产业规划的引导下，有效推动产业更替，实现区域产业发展目标。开发区二次土地开发只有与区域产业定位相结合，才能实现土地利用效能提高，推动产业升级，减少淘汰成本。要建立落后淘汰企业的退出机制。对落后淘汰企业，政府要通过与企业的沟通，建立合理的补偿和约束机制，运用回购、储备、主动退出等方式，实现产业用地的转型升级。企业不接受引导和调整的，由政府采取一定的措施迫使其退出，以确保低效土地得到有效利用。

政策建议：建立土地储备机构，制订年度土地储备计划，收储淘汰落实产业用地，给土地二次开发提供用地空间。由开发区国土资源管理领导小组制订年度土地储备计划及土地二次开发时序。

（三）运用法律、经济、税收等手段，促进土地的二次开发。

一是运行法律手段，加快闲置土地的二次开发。2012年7月1号开始实施的《闲置土地处置办法》对闲置土地规定了相对严格的处罚办法和“闲置”费用标准，对闲置土地征收增值地价，对于土地闲置满两年的将依法无偿收回重新安排使用，闲置土地是土地二次开发的重要对象。政策建议：严格按标准收取闲置土地费。对照闲置土地的规定，收取闲置土地费，不得减免。

二是运用经济手段促进盘活存量土地。适度提高使用增量土地的成本，降低存量土地的流转成本，促进优先利用存量土地进行建设，适当减免利用存量土地建设的相关费用。政策建议：制订政策降低或减免土地二次开发中的相关费用，促进土地的流转和开发。

三是运行税收杠杆调节功能促进土地的二次开发。通过差别化的土地使用税政策，促进土地的集约利用。建立土地集约利用考评机制，根据企业不同的土地产出效能给予不同的税负优惠。对土地产出效能高的企业，可以减半收取土地使用税；对闲置的经营性产业用地，必须足额征收土地使用税，不得减免。根据浙江省人民政府办公厅《关于开展调整城镇土地使用税政策促进土地集约节约利用试点工作的通知》（浙政办发〔2012〕153号）精神，在试点区域可实行分类分档的城镇土地使用税减免政策，按照亩产税收贡献实行分类分档的差别化减免政策。即对亩产税收贡献较大和确属发展前景较好、通过减免城镇土地使用税以确保税收负担不增加，对原税负部分给予适当比例的减征，促进企业做大做强；对亩产税收贡献小和不符合产业发展导向的纳税人不给予土地使用税减免照顾，通过增加税收负担倒逼其增加单位土地投入产出比或让出土地，以盘活现有的存量土地，提高土地资源利用效率。政策建议：依据现有的政策，调研制订出台差别化的企业土地使用税政策，减免高产出企业的土地使用税，加倍征收土地利用效率低的企业的土地使用税，提高土地的产出效能。