国土空间规划体系下自然保护地边界调整策略
“自然保护地是我国自然生态空间最重要、最精华的组成部分,是建设生态文明的核心载体,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。本文以广西花山国家级风景名胜区边界调整为例,针对自然保护地之间的空间重叠与部门交叉管理问题,通过收集基础资料、开展“三评估”、衔接“三区三线”及协调行政边界,将所涉及的各类自然保护地进行归并整合,重新调整景区边界,以期为当前我国自然保护地边界调整提供参考。
01 政策解读
2019年5月23日,中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见)。《若干意见》明确到2020年,基本建立国土空间规划体系,基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”;强化国土空间规划对自然保护地规划的指导约束作用,明确国土空间总体规划是自然保护地规划的基础,自然保护地规划是国土空间规划的专项规划;自然保护地专项规划由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制,报同级政府审批。
2019年6月26日,中共中央、国务院印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》( 以下简称《指导意见》)。《指导意见》明确提出到2020年,完成国家公园体制试点,建立一批国家公园,完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接;科学划定自然保护地类型,逐步形成以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以各类自然公园为补充的自然保护地分类系统;要求依据国土空间规划,编制自然保护地规划,整合交叉重叠的自然保护地,归并优化相邻保护地;构建自然保护地分级管理体制,统一设置、分级管理、分区管控;对自然保护地进行科学评估,将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围。
当前,随着全国市县以上各级国土空间规划编制的相继启动,解决各类自然保护地之间存在的交叉重叠、多头管理及权责不明等问题,支撑国土空间规划合理划定“三区三线”迫在眉睫。
02 技术路线
自然保护地边界调整是一项综合性、复杂性和创新性的重要工作。本文充分分析边界调整所需的规划成果和现状数据等资料,根据新时代国土空间规划要求和景区实际情况,遴选出具有代表性的评估要素和内容,并进行分类归纳、图层叠加和评估总结,初步划定保护地边界。在此基础上,与“三区三线”衔接,与行政边界协调,通过优化调整、归并整合,最终形成保护地边界优化方案(图1)。
03 景区综合评估
本文基于花山风景区特色的自然文化资源保护地类型,以“双评价”为基础,提出通过资源环境评估、景源价值评估和边界重叠评估三者结合的方法,统筹进行边界划定(表1)。
资源环境评估
(1) 生物多样性丰富,生态价值高。花山风景区是典型的喀斯特岩洞地貌,孤峰、峰丛、峰林、溶洞、石林、石芽和天生桥等种类齐全,形态万千。景区内喀斯特水体景观丰富,以左江及其支流为脉络,宁明县明江和大新县明仕河、黑水河、恩城河等江水蜿蜒澄澈,与两岸的岩溶峰林、孤峰及田园美景相映生辉,构成奇秀的山水田园风光。德天瀑布作为亚洲第一大跨国瀑布,景观价值高,是景区内的核心吸引物。景区全年平均气温为21.3℃~22.3℃,年降雨量为1176.0~1428.8mm, 气候适宜。景区内植物繁多,共有野生植物172 科709 属1454种,基本囊括了中国亚热带地区的所有植被类型;珍稀动物资源种类多,有国家一级保护动物6 种、国家二级保护动物21种,全球濒危物种白头叶猴是景区中的重点保护对象。
(2) 城镇生活空间、农业生产空间与景区保护发展相矛盾。花山风景区属于开放式风景区,景区横跨崇左市江州区、宁明县、龙州县、大新县、凭祥市,涉及23个乡镇、153个行政村,总人口为57.3万,包括大量保护价值低的城镇、村屯、工矿、交通干线( 国际航线、高速公路、城际铁路、国道及省道等) 和人为活动密集区域,居民生产、生活空间与景区保护发展相矛盾。根据《崇左市土地利用规划图》(2006—2020年)(2015年调整),景区范围内以林业发展区和基本农田集中区为主,分别为1069.0km²和969.4km²,各占风景区面积的35.6%和32.3%,大规模农业耕作与风景区资源保护相互矛盾。
景源价值评估
(1) 景源密度低,呈组团分布,景源价值参差不齐。本文参考2013版总体规划,充分调查现状景源,通过整理与筛选,确定花山风景区内共有163个景源点,其中特级景源点2 处、一级景源点59处、二级景源点40处、三级景源点50 处和四级景源点12 处。平均1个景源点占地约为18.4km²,景源点呈组团分布,高等级景源点主要分布于特级景源点德天瀑布和花山岩画周边,中间无景源点地带也被纳入风景区。
(2) 文保单位数量多、等级高,分片区布局。花山风景区内文保单位共23处,其中国家级文保单位3处、自治区级文保单位5处和市(县)级文保单位15 处。文保单位主要集中分布于花山风景区内的四大区域(图2)。
边界重叠评估
花山风景区内涉及1处世界文化遗产、6处自然保护区和2处国家湿地公园。因花山风景区批准于1988 年,批准时间早于《风景名胜区条例》(2006年)出台时间,划界时过分追求生态系统和景观资源的完整性,强调集中连片、不留空白,而忽略了功能区块的多样性和管理的科学性,导致其与弄岗自然保护区、左江国家湿地公园全部重叠,与白头叶猴自然保护区、恩城自然保护区、下雷自然保护区、青龙山自然保护区、佛耳丽蚌自然保护区及黑水河国家湿地公园部分重叠。各类保护地重叠区面积为531.2km²(表2),约占风景区总面积的17.7%,且各类保护地保护对象不一,保护目标和保护措施不同,管理部门职责交叉(图3)。本文通过“三评估”,理性判定了花山风景区的生态价值和特色资源,明确了不同类型自然保护地的边界范围、保护对象及管理要求,厘清了生产与保护矛盾等历史遗留问题,为花山风景区边界优化调整、管理机构归并整合提供了有力支撑。
04 边界调整思路
指导思想
规划以“解放思想、实事求是、把握政策、创新突破”十六字方针为指导思想,以国土空间规划为依托,以资源禀赋为基础,以景区化管理为目标,以实现有利于资源保护、经济发展和景区管理的目的。
调整原则
本文立足花山风景区现状资源禀赋,遵从《指导意见》“三个不( 保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变)”的总体要求,按照“两个服从( 同级别保护强度低的服从保护强度高的,不同级别低级别服从高级别)”的原则,整合交叉重叠的自然保护地,归并优化相邻自然保护地,落实“三个一(一个保护地、一套机构、一块牌子)”的目标,为崇左市编制国土空间规划、构建自然保护地体系提供参考。
调整策略
(1) 突破形态。依据资源禀赋和生态系统完整性科学划定景区,突破94版规划集中连片、不留空白及“抢救性划建”的景区划定原则,确保保护对象在范围调整后得到妥善保护;将空间形态进行南北分段,打造两大景区,其中南部花山风景区以岩画奇观、骆越文化为主要特色,北部德天景区以磅礴瀑布为主要特色。
(2) 突显资源。突出以花山岩画、骆越文化为代表的文化景观和以德天瀑布为代表的自然景观,将远离核心景区、资源价值一般、生态功能不强、与风景区整体特征无关联的区域划出风景区,凸显风景区的文化内涵和自然特性。
(3) 突出发展。平衡好资源保护与地方经济发展、城乡建设、重大设施建设等之间的关系,以风景资源的合理利用带动地方经济的可持续发展,以地方经济提升、促进风景区的生态建设和环境保护。
05 边界优化方案
现状花山风景区面积为3001.0 km²,调入面积为145.9km²,其中下雷自然保护区( 花山风景区外非重叠区域) 面积为114.8km²、花山岩画西部自然山体区域面积为31.1km²;调出面积为2281.8km²,其中自然保护地面积为362.6km²,非自然保护地面积为1919.2km²。调整后,风景区面积为865.1km²,由花山风景区(516.6km²) 和德天瀑布景区(348.5km²) 组成(表3),而非自然保护地总调出面积为1888.1 km²(表4)。按照“保护面积不减少”的要求,减少的面积在花山风景区和崇左市范围内难以平衡。鉴于《指导意见》并未明确具体平衡方案,本文结合地方实际情况,建议从广西自然保护地体系中进行平衡(图4)。
调出部分
(1)“两高”资源( 高强度、高级别)。遵从高级别优先、同级别保护强度优先原则,将白头叶猴自然保护区、弄岗自然保护区和恩城自然保护区调出景区。
(2) 城镇资源。协调景区保护与社区发展之间的关系,将人口密集、资源保护价值低的城区及乡镇划出景区,保障当地居民的生产、生活需求。
(3) 农田资源。协调景区保护与农业生产之间的关系,将保护价值低、观赏价值低的基本农田、一般农田集中的区域调出景区。
(4) 一般资源。确保生态系统结构和功能完整性,将与景区资源特性不一致、距核心景源远、需要重点保护的青龙山自然保护区、佛耳丽蚌自然保护区调出景区。
(5) 其他资源。考虑国家边境建设需求,将口岸建设区、国际航道等区域调出景区。将与景区性质无关、资源价值不高、需要由专业部门进行管理的文保单位和水源地、河段调出景区。
调入部分
(1)“两低”资源( 低强度、低级别)。将左江湿地公园、下雷自然保护区调入景区。
(2) 特色资源。将特色景源德天瀑布和花山岩画调入景区。
(3) 维护性资源。保证生态系统和地貌环境特征的完整性,将景源外围缓冲地带的山林、水域调入景区,以对景区进行更好的保护。
景区更名
本文建议将花山风景区由“广西花山国家级风景名胜区”变更为“广西花山—德天国家级风景名胜区”,这既体现南北两个片区的空间形态特征,同时也能突显世界文化遗产花山和德天AAAAA级景区的资源禀赋与品牌影响力。
规划衔接
由于目前崇左市尚未编制国土空间规划,此次边界调整根据已出台的相关政策文件,参考全国其他试点城市的做法,前瞻性地对花山风景区所涉及区域,按照“三区”突出主导功能的划分、“三线”侧重边界的刚性管控的原则划定“三区三线”,并将此次边界调整方案与之衔接(图5,图6)。
06 机构整合建议
管理机构设置现状
目前,崇左市本级设立崇左市广西花山风景区管理委员会,各县区分别成立了江州区、宁明县花山岩画、大新县德天、花山岩画、凭祥市景区5处风景区管理机构;5个自然保护区分别由各自然保护区管理局进行管理;湿地公园分别由黑水河国家湿地公园管理局和龙州左江湿地公园管理委员会进行管理;花山岩画由崇左市广西花山风景区综合管理执法支队和监测中心进行监管。花山风景区涵盖面积过大,涉及多种保护地类型,一个保护地多个牌子,管理体制不顺畅,产权责任不清晰,自然保护地建设管理与新时代发展要求不相适应。
管理机构调整建议
(1) 风景名胜区管理机构调整建议。
花山风景区管理委员会、宁明县花山岩画管理局、大新县德天管理处机构不变,完善龙州县花山岩画管理局、撤销江州区景区管理处和凭祥管理处。
(2) 自然保护区管理机构调整建议。3个国家级自然保护区、春秀自然保护区机构不变,撤销德天管护站。
(3) 湿地公园管理机构调整建议。黑水河国家湿地公园管理局的管理机构保持不变,龙州左江湿地公园管理委员会并入花山风景区管理委员会。
(4) 文化遗产地机构调整建议。文化遗产地管理继续由崇左市广西花山风景区管理委员会监督管理。
07 特色与创新
突出景区资源禀赋
本文通过对资源环境、景源价值和边界重叠三方面进行评估,将特色景源调入景区,将与景区性质无关、资源价值不高、需要由专业部门进行管理的文保单位和水源地、河段调出景区。
保持保护面积不减少
花山风景区是典型的喀斯特地貌,孤峰、峰丛、峰林与大量的农田、城镇交互穿插,用地性质复杂,无法从空间上连片划界。农田、城镇调出后,单个自然保护地面积相应减少。基于此,课题组建议将减少的自然保护地面积调入广西自然保护地体系中进行平衡,从而确保我国自然保护地面积总量不减少。
对接国土空间规划
规划以“双评价”为基础,将农田、城镇调出景区,将花山风景区边界调整方案纳入崇左市国土空间开发保护“一张图”,将本次边界和机构整合方案作为崇左市国土空间规划的专题研究,指导下一步自然保护地专项规划的编制工作。
整合自然保护地体系
根据景区的资源禀赋科学划定风景区边界,厘清各类自然保护地的关系,突出各个自然保护地的功能定位,解决边界交叉重叠的问题,归并优化相邻的自然保护地;整合自然保护地管理机构,有效解决自然保护地中多头管理的问题。
坚持景区化管理
为突显花山世界文化遗产和德天AAAAA 级景区的资源禀赋与品牌影响力,集中打造德天国家级旅游度假区和花山国家级旅游度假区,促进崇左市旅游产业和社会经济的发展。
08 结语
花山风景区作为超大型景区的代表,保护地重叠情况复杂。本文阐述了在资源环境评估、景源价值评估、边界重叠评估“三评估”基础上的风景名胜区边界调整思路与策略,并介绍了边界优化方案与政策建议,是课题组落实《若干意见》和《指导意见》编制形成的中间成果,是对当前全国自然保护地边界调整的积极探索,以供同行参考。