城市体检︱自然资源部国土空间规划局负责人谈城市体检评估工作

近日，自然资源部发布行业标准《国土空间规划城市体检评估规程》。日前，记者就相关问题采访了自然资源部国土空间规划局负责人。

问：近来，城市体检评估成为规划管理领域一个热词，能简单介绍一下这项工作的来龙去脉吗？

党中央、国务院对城市体检评估工作高度重视。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上要求，强化规划监督检查，保障规划意图实现。2017年2月，习近平总书记视察北京市城市规划建设工作时指出，城市规划在城市发展中起着重要引领作用；同时也强调，城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量；要求坚决维护总体规划的权威性，健全规划实时监测、定期评估、动态维护制度，建立城市体检评估机制。

2017年9月，在《中共中央国务院关于对<北京城市总体规划（2016年-2035年）>的批复》“坚决维护规划的严肃性和权威性”部分明确要求，“建立城市体检评估机制，完善规划公开制度，加强规划实施的监督考核问责”。由此，北京市在全国率先探索建立“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估机制。2018年党和国家机构改革决定，城乡规划管理职责划入自然资源部。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进一步提出“建立国土空间规划定期评估制度”“依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”。2020年1月1日施行的新《土地管理法》规定“国家建立国土空间规划体系”“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”。由此，正式确立了国土空间规划体系的法定地位；作为国土空间规划实施管理的配套举措，自然资源部组织开展的城市体检评估工作亦明确了其法定性和权威性，正式全面推开。按照首都规划建设委员会要求，自然资源部指导北京市规划和自然资源部门完成了2018、2019年度城市体检报告。2019年，自然资源部组织北京、上海、重庆、长春、哈尔滨、青岛、武汉、广州、深圳、银川等10个城市开展了两轮体检评估先行先试工作。2020年，自然资源部在现行国务院审批规划的107个城市部署开展了城市体检评估工作，并形成了相关报告成果。通过多轮试点不断总结经验，自然资源部与北京等先行先试城市进一步加强合作，制定形成了本次发布的《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》）。

问：请问自然资源部开展的城市体检评估工作的特点是什么？

✍ 一是以党中央精神为引领。我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，紧紧围绕“5个坚持”的工作原则，推进城市体检评估制度设计及实施，即：坚持以人民为中心的发展思想，推动建设人民城市；坚持新发展理念，统筹发展和安全，促进城市高质量发展；坚持目标导向、问题导向和结果导向相结合，提高城市治理现代化水平；坚持一张蓝图干到底，实施全生命周期管理；坚持一切从实际出发，注重科学简明可操作。目标是更好地发挥规划的引领和约束作用，加快推动各地建设安全韧性、绿色低碳、开放协调、创新智慧、包容共享并独具魅力的美好城市。

✍ 二是以法定规划为依据。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大决策部署。自然资源部将城市体检评估工作作为建立国土空间规划体系并监督实施的关键性举措，加强规划实施的监督考核问责，促进规划动态调整完善，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，努力让“多规合一”改革成果惠及人民群众。

✍ 三是以权威可靠的数据为基础。自然资源部以第三次全国国土调查成果为统一底版，整合年度国土变更调查、基础测绘、地理国情普查及监测、航空航天遥感影像等国土空间现状数据，各级国土空间规划数据，以及用地用海审批、土地确权、执法督察等管理数据，形成覆盖全域、权威统一的国土空间数据资源体系，以此支撑开展城市体检评估工作，既能发挥自然资源部门国土空间数据优势，保证评估结果客观准确；又立足于日常工作，注重简便易操作，减轻基层负担。

✍ 四是以统一的技术标准为支撑。自然资源部联合国家标准委制定国土空间规划技术标准体系建设指南，陆续发布了统一的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》《省级国土空间规划编制指南》《市级国土空间总体规划编制指南》《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》《城区范围确定规程》等技术标准，为开展全国范围的城市体检评估工作提供了一把“标准尺”，使得城市体检评估成果可测量、可比较、可考核。

✍ 五是以信息平台为依托。自然资源部正按照党中央“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，加快建设国家、省、市、县四级联通的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。目前，已初步具备动态监测评估功能，可以更加便捷、智能地开展城市体检评估工作。后续还将丰富关联管理数据，研发完善算法、模型，提升体检评估工作智能化水平和工作效能。

✍ 六是以全生命周期管理职能为保障。机构改革后，党中央赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两统一”职责，从国土空间的调查监测一直延伸到空间规划、确权登记、用地用海、执法督察等，可以对陆海全域国土空间的开发保护行为进行全面、立体、综合的全流程管理。结合这些工作开展城市体检评估，并将体检评估成果与相关业务管理措施挂钩，可以更好地发现问题，也能更有效推动问题解决，更好落实习近平总书记“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”要求。

✍ 七是以基层实践和群众感受来检验。目前，北京、山西、安徽、山东、广东等省级自然资源部门已发文部署在省域全面开展城市体检评估工作，其他省份也将陆续部署，各城市特别是北京、厦门、广州、大连等城市自然资源部门已经在城市体检评估方面积累了不少经验。我们将加大对各地经验做法的总结推广力度，广泛听取群众意见，进一步加强与相关部门及专业机构合作，推动城市体检评估制度在全国落地过程中逐步完善，真正成为服务国家重大战略落地、城市治理水平提升和人民生活品质改善的有力制度抓手。

问：评估指标体系是城市体检评估工作的重要抓手，此次《规程》评估指标体系的突出特点是什么？

《规程》评估指标体系最突出的是“科学、简明、可操作”三个特点。

✍ 一是讲科学。《规程》在设置指标体系时，以贯彻落实新发展理念和总体国家安全观为出发点，坚持统筹发展和安全，从安全、创新、协调、绿色、开放、共享6个维度设置一级类别。在此基础上，又进一步划分为23个二级类别，直接对应市级国土空间总体规划确定的规划目标，分门别类予以考核。比如，“安全”维度下设粮食安全、生态安全、文化安全、水安全、城市韧性、规划管控等二级类别，分别设置“永久基本农田保护面积”“耕地保有量”“生态保护红线面积”“历史文化保护线面积”“地下水水位”“城市内涝积水点数量”“人均应急避难场所面积”“违法违规调整规划用地用海等事件数量”等底线指标，加强动态监测、及时预警，坚决守住安全底线。

✍ 二是求简明。《规程》精心选择了33项基本指标作为“必选动作”，对应规划编制实施的基础性、普遍性管控要求，各地均需完成评估。同时允许“自选动作”，设计89项推荐指标供各地结合不同发展阶段和实际需要选用，并鼓励地方另行增设特色指标，从而兼顾了体检评估的统一性和差异性，使《规程》对各类型城市具有较好的适应性。比如，在碳达峰碳中和方面，我们既设置了“森林覆盖率”“森林蓄积量”等基本指标，又设置了“分布式清洁能源设施覆盖面积”“绿色交通出行比例”等推荐指标，引导城市在减碳、增汇方面加大工作力度。

✍ 三是可操作。《规程》以低成本、高效率为导向，从更多融入自然资源日常管理工作、更多运用自然资源部门自掌握数据入手来构建指标体系，着力确保数据来源客观、指标计算简便、评估符合实际。比如，在城市竞争力方面，我们设置了“存量土地供应比例”“新增城市更新改造用地面积”“城区建筑密度”“城乡居住用地占城乡建设用地的比例”“城乡职住用地比例”“超高层建筑数量”“每万元GDP地耗”等指标，充分运用自然资源部门日常管理数据开展体检评估，引导城市空间、结构品质和利用效率的优化提升。

问：《规程》将“坚持以人民为中心的发展思想，建设人民城市”作为体检评估工作首要原则，能谈谈体检评估如何服务为民吗？

2019年11月，习近平总书记在上海考察时强调“人民城市人民建，人民城市为人民”，既为深入推进新时代人民城市建设提供了科学指引，也是城市体检评估工作的根本遵循。在贯彻“人民城市”重要理念时，我们重点把握两个方面：

✍ 一是查找人民群众最关心最直接最现实的城市突出问题。我们紧密围绕“宜业、宜居、宜乐、宜游”，从老百姓日常最基本的需求出发，设置了反映社区安全、医疗、教育、养老、文化、体育、商服、公园等设施覆盖情况的“15分钟社区生活圈覆盖率”“人均公园绿地面积”“每万人拥有幼儿园班数”“社区小学步行10分钟覆盖率”“社区中学步行15分钟覆盖率”“社区养老设施步行5分钟覆盖率”“菜市场（生鲜超市）步行10分钟覆盖率”“足球场地设施步行15分钟覆盖率”等指标，意在通过城市体检评估，推动人民群众身边“急难愁盼”问题得到解决，逐步提高人民群众在城市里生活的舒适度和便利度。

✍ 二是为人民群众有序参与城市治理提供平台。《规程》要求城市开展“规划实施社会满意度评价”，了解人民群众对规划实施和城市工作的心声，并通过数据库长期建设，跟踪记录人民群众满意度变化脉络。同时，鼓励城市探索开发实时感知群众体验的“幸福测量仪”等App，让人民群众更加积极主动参与城市体检评估，用人民群众满意度来衡量城市空间治理水平。

问：《规程》里多次提到“城区范围”，请问为什么要划定“城区范围”，解决的是什么问题？

我国目前存在统计部门及原城乡规划、原国土资源部门使用的“城区”“建成区”“城市”等相关概念，但缺乏统一的空间划定标准和空间数据，客观性和可比性不足，导致长期以来国内城市间、国内外城市间无法横向比较。因此，自然资源部充分发挥“两统一”和“多规合一”的职能优势，研制统一的行业标准《城区范围确定规程》，解决了客观性和可比性不足的问题。主要从以下三方面做到统一：

✍ 一是统一概念内涵。自然资源部这次同时还发布了《城区范围确定规程》行业标准，遵循《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）对城区的定义、《城市规划基本术语标准》对建成区的定义以及第三次全国国土调查对“城市（201）”数据的定义，综合给出了城区范围的基本概念，统一了将城区实际建成的空间范围落地的内涵与方法。

✍ 二是统一数据基础。城区范围的划定和更新均基于国土调查数据。首次确定时以第三次全国国土调查数据为基底，利用其中各类土地利用数据及城镇村用地数据等划定城区范围。此后根据最新的国土调查数据作更新，数据具有较强的连续性和可比性。

✍ 三是统一划定方法。《城区范围确定规程》充分利用测绘、规划、地理等多学科融合技术方法，采用连接条件判断、市政公用设施和公共服务设施条件判断等方法，提出一套科学合理、客观真实、全国通用的城区范围确定技术方法。先后在115个城市进行4轮试划，反复验证，充分讨论，经过多轮技术迭代完善，形成了目前发布的《城区范围确定规程》。经实践验证，技术路线科学简明，可操作性强，我们将继续跟踪总结，推动技术路线持续完善。

问：能否谈一谈近期在城市体检评估工作方面准备重点推哪些工作？

✍ 一是向各省（区、市）自然资源部门印发《规程》，要求各地严格按照《规程》要求，抓紧部署全面开展国土空间规划城市体检评估工作，并结合当地实际，不断探索完善配套政策制度体系。同时，将体检评估成果作为本轮市县国土空间规划编制审批的重要参考。

✍ 二是把组织开展好城市体检评估工作作为党史学习教育“我为群众办实事”实践活动的重要内容，要求各地认真践行“人民城市”重要理念，坚持以人民为中心，突出“宜业、宜居、宜乐、宜游”等方面指标的评价，切实推动人民群众最关心最直接最现实问题得到解决，让人民群众实实在在感受到城市空间品质的改善提升，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

✍ 三是以《规程》33个基本指标为基础，以《城区范围确定规程》统一划定的重点城市城区范围为底版，应用国土三调、地理国情监测、卫星遥感等部权威数据，结合手机人口信令、POI兴趣点等大数据，围绕国家战略落实、城市治理经验短板、民生关切等方面综合形成全国重点城市体检评估报告，适时向社会公开发布。

✍ 四是抓紧完善国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，在有条件的城市加快构建城市实景三维空间模型，并部署探索“幸福测量仪”等新方法，为快速、便捷、准确开展城市体检评估提供数字化支撑，以“智慧评估”带动“智慧规划”，促进“智慧城市”和“智慧国土”建设。