国土空间规划体系下的城市规划传承与融合

9月11日拍摄的深圳市区（无人机照片）。新华社记者 毛思倩 摄

在国土空间规划体系下，城市规划如何安身立命，看起来还是一个需要讨论的问题。一方面，国土空间规划的相关文件中并没有对城市规划的具体描述，这不免使人疑惑：一直发挥着重要引领作用、得到广泛认同又取得丰硕学术积累的城市规划，如何能在规划体制的改革中消弭于无形；另一方面，学界对于城市规划以何种方式融入国土空间规划体系并未有一致看法，甚至还在观望。然而，建立“多规合一”的国土空间规划体系是我国生态文明建设和“五个统筹”背景下国家治理的必然选择，是规划自身变迁的规律，也是世界各国空间管制之大势所趋。

城市规划要融入国土空间规划体系，必须要做出适应性调整和改变，而国土空间规划既要约束城市规划的行为框架，也应当吸收其优秀成果和经验，还要为城市规划的发展提供支持平台。

为此，笔者在本文中提出，在市国土空间规划体系中设置城市规划专项，作为促进城市规划与国土空间规划体系融合的体制性解决方案，并对市级国土空间总体规划、专项规划和详细规划的层级关系进行重新解构。“五级三类”的规划层级体系中虽无“城市规划”的字眼，却可以通过构建国土空间规划体系相应的“语法”规则并增设城市规划分项“专篇”，辅助实现城市规划与国土空间规划体系的深度融合。

以下奉上论文精要，与大家共同探讨。

1、引言

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》构建了空间规划“五级三类”的基础框架，并且明确要求“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”，使得城市规划如何存在和发展成为一个问题。业界对于城市规划如何融入国土空间规划体系的讨论虽然没有形成实质性共识，甚至没有一致的讨论方向，但大致可概括为两类意见：有形融合和无形融合。有形融合是指将城市规划作为国土空间规划体系中相对独立的一个子体系，由国土空间总体规划赋予其相应的职能，并保留“城市规划”这一称谓。无形融合则是强调传统城市规划的综合性、全局性管控职能在国土空间规划体系中的落实，认为原城市规划体系应当以整体性的方式，融入到国土空间规划体系相对应的不同层次中。无论采取何种方式，城市规划能否完整地融入国土空间规划体系并科学运行，将深刻地影响我国国土空间规划体系和规划体制的选择与发展。

2、融合的背景条件与必然选择

2.1 空间管制结构与焦点的变迁：生态、资源和环境条件的约束

20世纪是人类对全球空间认知和开发利用发生重大变化的世纪。世纪之初，霍华德在《明日的田园城市》中极力主张“把城市和乡村生活的健康、自然和经济因素组合在一起，并在这个城市的土地上体现出来”，用以解决城市糟糕的交通、拥挤的环境及其他的社会问题。世纪中叶，芒福德在《城市发展史——起源、演变和前景》一书的最后描述了“无形城市”的概念，认为在交通、通讯技术飞速进步的前景下，空间的距离不再是障碍，城市可以分散开来，“超过看得见的地平线”，“既能保存小城镇的优点，又能享受规模大的大都市提供的机会”。但随着世纪末世界人口爆发式增长，城市发展对生态环境、生物多样性和资源构成了极大的威胁，1987年联合国世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》提出了可持续发展原则。20世纪之初提出的“在一块基本未开垦的土地上实施一个大胆的规划方案”（霍华德），在21世纪即将到来之时，已直接面临资源环境条件的否定；过去“如果人们不能征服城市，人们至少可以逃离城市”（芒福德），但现在全球范围内已经没有多少可供人们自由选择的自然空间。当今世界，城市化应当坚持集约用地和“精明增长”，控制城市蔓延，城市内部空间利用和管制应当强调现代科学技术手段的运用，与城市共生的环境和社会问题应力求在城市空间内部解决。

2.2 我国空间规划职能的变迁：国家治理方略和公共政策属性的确立

规划反映国家意志，国土空间规划是在国土开发利用领域的国家治理方略和公共政策，这是我国空间规划在成长中凝成的基本属性，也是空间规划职能变迁的主轴。回头看产生“多规合一”需求的根源，是不同规划的职能在空间管制目标、方法等方面的不一致性，造成了空间管制效率和效力的严重受损。“多规合一”的核心要义不是各类规划在技术形式上的对接，而是规划行政管理的集中统一和综合统筹。

3、城市规划融合的基本逻辑

3.1 传承并融合城市规划是国土空间规划发展的基础保障

城市是国土空间的重心，研究城市问题，实施城市治理，是国土空间规划中最经常、最活跃的管理行为。城市规划是城市发展的历史缩影和行动方式，它以人本主义的视角，从人的需求出发，设计和构建城市各层次的物质空间环境，形成了集成思维的卓越范式和适应公众需求的政策逻辑。城市规划饱含了理想主义的热情，是现代城市的时装秀和概念舞。传统城市规划展现出了交叉学科和边缘学科的特征，其思维范式和系统方法对国土空间规划具有非凡的借鉴意义。

3.2 城市规划是加速国土空间规划体系构建的重要力量

城市规划的目标构建能力和实践能力是国土空间规划成形的基石。传统城市规划具有鲜明的蓝图导向和丰富的方法论经验，所谓“规划是龙头”，是对城市规划职能的通俗注解。20世纪后期全球城市发展的经验证明，现代科学和工程技术大大提高了城市空间的承载力，现代城市规划具有在城市内部空间解决传统城市问题的能力和潜力。城市规划的这一能力促使其从工程技术逐步演变为政策，又在资源环境承载力约束的背景下，加速推进了国土空间规划体系的成形。

3.3 融入国土空间规划体系是城市规划发展和改革的动力

我国长期构建的城市规划体系支撑了城市乃至更广域的空间管制职责，覆盖了城市远景战略和微观建设各领域，支持了城市规划自身职能的持续扩展，但同时也让城市规划不堪重负。城市规划感知的触角伸得再长，也总是以城市机体为中心，在可持续发展和生态文明建设的重大考量之下，国土综合开发与整治势必对城市规划形成结构性约束。城市规划融入国土空间规划体系的过程，也是城市空间在国土空间中重新定位的过程，应当寻求新的方法论和制度设计。

4、融合平台与行动

4.1 在市国土空间规划中设立城市规划分项

国土空间规划应当构建有利于城市规划发展的平台。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将国土空间规划分为总体规划、专项规划和详细规划，城市政府需要选定一个层面的规划直接承担城市空间的管制职责。但无论是总体规划还是详细规划，都不宜担纲城市的整体功能组织和城市综合治理。在国土空间专项规划中专门设立城市规划专项，是有效解决这一问题的措施。需要将市级国土空间规划层级中的总体规划、分项规划、详细规划定义为树形关系，即总体规划是专项规划的依据，而专项规划又是详细规划的依据，每个层次的规划只有一个上位规划，不能在专项规划缺位的情况下直接编制详细规划(图1)。在这种“树形拓朴”的模式之下，市级国土空间总体规划应当对专项规划进行归类，采取专项规划职能全覆盖、不交叉的原则，将市级专项规划确定为城市规划等数个专项规划。在国土空间总体规划中预定义的专项规划可以称为分项规划。在城市规划分项确定以后，才可以编制面向实施层面的详细规划。

图1 市国土空间规划体系示意资料来源：笔者结合前期研究绘制；本文其他图纸亦为笔者绘制。

4.2 城市规划要有适应国土空间规划体系的方法论

（1）要评估认定城市规划的“去战略化”。传统城市总体规划的战略性、综合性职能可以分为两类，一类是与区域统筹发展和资源环境条件相关的职能，如城市性质、人口与用地规模、对外交通等，这一类综合性职能应当转移到国土空间总体规划中；另一类则是在城市空间内部与城市自身相关的综合职能，如功能分区、道路交通、基础设施和城市风貌等，这些属于地方事权，应当由城市规划分项确定，并由市政府审批(图2)。在国土空间规划体系框架内，城市规划分项要以城市空间范畴的行政管理和公共政策为主业，传导国土空间总体规划的意图和约束，丢下传统包袱，轻装上阵，实现城市规划务实发展的“去战略化”过程。

图2 传统城市规划综合性职能融合示意

（2）城市规划要与市场机制相衔接。我国传统城市规划带有计划经济体制的基因传承，规划对空间利用的干预，可能比凯恩斯主义对经济活动的干预更直接、更强力，且方法更加灵活多样。然而市场在资源配置中起决定性作用，规划对资源配置和空间利用的干预，应当依靠与市场机制的协调来实现。应当充分研究公共政策与市场机制的关系，建立起规划与市场相辅相成的协作机制。

（3）城市规划要实施技术体系的重构。传统城市规划需要切分为行政和技术两个相互依存的板块，实现规划行政与专业技术的相对分离，完善对技术板块运作的管理。技术板块是城市规划与现代科学技术的接口，是城市规划最活跃的尖端和前沿。城市规划的技术设计要综合考虑公共政策、市场调节、市民需要、物质环境、工程条件等因素，适应人们在城市中生产、生活、安全的需求，保障城市自身的效率和成长。行政板块则专指政府治理方略和公共政策，不属于此范畴的空间设计类成果，就不应当再视作规划。

5、结语

城市规划以积极主动的姿态融入国土空间规划体系，既有利于城市规划的学科发展和职能运行，也有助于及早实现国土空间规划体系的重构和定型。国土空间规划与城市规划的融合包括了治理政策、结构体系、思维范式、技术方法等各方面，其中结构体系的建立是基础性的融合。作为市国土空间规划分项的城市规划，要紧紧围绕国家治理方略和公共政策职能，落实国土空间总体规划的战略安排，推进自身改革，重点处理好规划与市场、规划与专业技术的关系，让城市规划在空间治理中更好地发挥关键作用。