解•读•思——试谈习近平生态文明思想在《市级指南》中的贯彻与落实

引言

大力推进生态文明建设是党和国家根据我国城乡社会经济发展面临问题作出的重要战略决策。《市级国土空间总体规划编制指南》（以下简称《指南》）中明确指出要在习近平生态文明思想观指导下编制规划，在全文中关于生态方面的论述多达上百次，这充分体现了生态文明建设在市级国土空间总体规划（以下简称市级总规）中的核心地位，理解并贯彻落实习近平生态文明思想，研究习近平生态文明思想下的规划技术逻辑，是做好市级总规编制任务的基础。本文以探讨习近平生态文明思想的贯彻与落实为主线，通过对《指南》的深度学习研究，尝试“解”生态文明之逻辑表达，“读”生态文明之技术路径，“思”生态文明之西安落实。

一、解·生态文明的逻辑表达

1.1 思想逻辑

《指南》中提出将城市作为有机生命体，探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子，推动形成绿色发展方式和生活方式。由此可见，市级总规编制要坚持人和生态环境的一体化思维，强调人类尊重、维护自然的自觉与自律。这说明习近平生态文明思想促使当前规划思想逻辑有了根本转变：从过去30年里经济优先到经济、社会、环境并列，再到当今的生态优先，改变“保护与发展”对立的思维方式，更加强调二者的辩证统一关系。第一，“绿水青山就是金山银山”，生态文明建设对于推动经济发展、增强城市功能、提升城市魅力、改善人居环境有着重要意义。第二，生态文明建设不是舍弃经济发展。新时代，发展仍是第一要务，要坚持在发展中保护、在保护中发展。第三，推进高质量发展有利于加速推动绿色生产方式和生活方式，对提升生态环境保护地位、加快环境治理的质量与效率具有积极影响。

1.2 制度逻辑

《指南》是在国家机构改革和多规合一大背景下应运而生的，这就决定了市级总规的制度逻辑发生了较大变革和重构。从“多规并存”到构建统一国土空间规划体系，这是适应转型发展需要，践行习近平生态文明思想，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责的必然选择。这也意味着对不同规划的空间制度逻辑关系进行整合是开展国土空间规划的重要内容。生态文明体制下的市级总规编制应当突破“门派”之藩篱，积极吸纳应用地理、生态、经济等兄弟学科的技术方法，运用好城市设计、大数据、人工智能等手段，创新规划工作方法，提高规划编制水平。

1.3 空间逻辑

国土是生态文明建设的空间载体，国土空间规划是习近平生态文明思想落实到行动的重要空间政策载体。《指南》中强调市级总规是实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的空间政策。因此，国土空间的治理方式全面进入生态文明“新时代”。一是加强空间底线管理思维，突出体现在生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三个方面的底线；二是以生态为底线和前提，统筹各类空间资源的配置、管控，强调城镇、农业和生态空间的整体考虑，发挥战略引领和刚性管控作用；三是推动实现空间高质量发展和高品质生活，提高国土空间利用效率和产出效率，努力实现以最少的国土空间资源满足最优的增长需求。

二、读·生态文明的技术路径

2.1 基础——科学评价与评估

在《指南》中“基础工作”部分独立成章，在统一底数底图、收集整理相关资料数据的基础上，与生态文明理念相关的论述主要有两部分。一部分是“基础工作——分析自然地理格局”部分，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间；另一部分是“基础工作——重视规划实施和灾害风险评估”，该部分内容在《指南》（9月版）中提升了重视程度，极大地丰富了评估内容。一方面开展现行空间类规划及政策评估工作。另一方面，结合自然地理本底特征和“双评价”结果，针对不确定性和不稳定性，系统梳理国土空间开发保护中存在的问题，开展灾害和风险评估。这为加强资源全覆盖调查，摸清生态资源基础本底，分析生态环境、生态保护、生态安全等方面存在的突出问题奠定了良好的技术支撑和保障。

2.2 核心——全域全要素管控

《指南》中强调市级总规在市域层面要统筹全域全要素规划管理，侧重国土空间开发保护的战略部署和总体格局。这说明市级总规应强化其战略引领和底线管控作用，其核心就是实现对全域、全要素的整体管控。在《指南》主要编制内容中“优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展”、“强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展”章节中就重点阐述了“生态、农业、城镇”功能空间及其对应的“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”等全域全要素管控内容，科学划定生态空间和生态保护红线，是加强空间管控、严守开发边界、管住生态底线的重要前提，是贯彻习近平生态文明思想、建设美丽家园的重要战略举措，强化了生态优先的发展理念。

2.3 手段——城市双修

为推进高质量发展，着重提高国土空间利用效率与产出效能，《指南》中“推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值”章节论述了分类开展整治、修复与更新，有序盘活存量，重点论述了生态修复与土地整治、城市更新问题，强调生态修复应坚持山水林田湖草生命共同体的理念，明确生态系统修复的目标、重点区域和重大工程，维护生态系统，改善生态功能；土地整治应以乡村振兴为目标，推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，提出农用地综合整治、低效建设用地整治等综合整治目标、重点区域和重大工程；城市更新应根据城市发展阶段与目标、用地潜力和空间布局特点，结合城乡生活圈构建，注重补短板、强弱项，优化功能布局和开发强度，传承历史文化，提升城市品质和活力。该部分内容是对三类空间实现高质量发展、高品质生活、高水平治理的重要手段。

2.4 保障——信息平台建设

为促进“山水林田湖草”生态本底的整体保护，实现自然资源资产的合理可持续利用和动态监控，建设全要素的信息平台是支撑城市体检评估和规划全生命周期管理的重要保障。《指南》中强调建立规划实施保障机制，确保一张蓝图干到底，强化大数据、AI等信息技术对于规划管理全过程的支撑，形成科学、系统、有效的规划编制——实施——管理——监督新制度。基于国土空间基础信息平台，探索建立城市信息模型（CIM）和城市时空感知系统，促进智慧规划和智慧城市建设，提高国土空间精治、共治、法治水平。

三、思·习近平生态文明思想的西安落实

3.1 战略引领区域协调

《指南》中强调要“优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展”，这一要求是提高土地利用效率、构建高效紧凑空间格局的重要举措。西安应从战略预判和区域统筹的角度谋划空间发展的可持续性和生态发展目标。作为“一带一路”东西交汇的重要支点，强化体现国家战略的核心功能，由纵深腹地转变为向西开放的前沿。以“都市圈”实现破界协同发展，形成西安与西咸新区、咸阳、渭南等周边地区统筹协调发展的国土空间总体格局，共同维护战略性生态空间。从“城墙时代”迈向“河流时代”，全域构建“蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展”城市形态，形成“三轴三带多中心”的大西安总体空间格局。

3.2 生态优先绿色发展

《指南》中要求“强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展”。西安北临渭河、南依秦岭，是全国唯一与国家级生态功能区紧邻的特大城市，应坚持生态优先，构建城市生态廊道，全力建设生态西安，强化生态环境的分区管控，从资源环境禀赋和生态安全出发，落实“三条控制线”划定要求。与此同时，厘清自然生态空间肌理,构建生态基础设施及绿色开放空间，形成“一屏（秦岭北麓生态屏障）、一带（渭河生态景观带）、三环（依托环形高速交通路网）、三楔（联系外部山水生态空间与城镇内部结构性绿地）、多廊（水生态廊道及环山绿廊）、多片（台塬、自然保护地等）”的生态网络空间格局。

3.3 规划衔接多级传导

《指南》中多处强调要落实重要管控要素的系统传导和衔接。这一方面体现在与已有规划的衔接，西安市先后编制了《西安生态隔离体系控制规划》、《大西安生态空间控制体系规划》、《西安城市绿地体系规划》、《大西安绿道体系规划》、《西安城市蓝线规划》等生态类规划，应当整合此类规划落实在市级总规中。另一方面，要加强市级总规与区级国土空间规划的多级互动传导，西安市于2020年初下发《西安市区县级国土空间总体规划编制技术指南（试行）》，提出全面开展区县总规的编制工作，为更精准地实现市级总规确定的“三条控制线”等刚性内容传导的有效性，在市域重要生态空间结构性控制的基础上，以保持总量不变和结构贯通为前提，市级总规分解下达各区的生态空间规模，各区结合实际情况可进一步优化完善生态廊道、生态间隔带的空间范围，实现逐级传导的联动编制机制。

3.4 底线控制刚弹相济

在《指南》附录有关城镇开发边界划定要求中，指出要“强化城镇开发边界对开发建设行为的刚性约束作用，同时也要考虑城镇未来发展的不确定性”。这说明践行国家生态文明建设的基本要求，需要应对挑战和城市未来发展的不确定性。目前，西安已结束快速增量扩张的进程，步入存量优化和战略性增长并存的发展阶段，以土地财政为主要动力的快速城镇化模式正在转变，客观上强调市级总规应从“规划”思维转向“管控”思维，重点建立以永久基本农田严控、生态红线保护、资源利用上限、能源消耗总量控制为主的生态资源底线控制及管制要求。在此基础上，应强化留白的价值，规划要立足长远，正确看待城乡经济发展的不确定性，做好战略留白，为城市未来发展预留弹性空间，以适应市场变化。

3.5 以人为本品质宜居

处理好生态保护于城市发展的关系，以生态环境来优化、引导城市发展转型，《指南》中强调“坚持以人民为中心的发展思想，从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质城乡人居环境”。针对城市建成区，西安着力优化居住和公共服务设施用地布局，完善开敞空间和慢行网络，推进“三河一山”超级绿廊建设，打造高品质城市绿心和国际化城市会客厅。针对乡村地区，挖掘自然和文化特色空间价值，对西安乡村地区分类分区提出特色保护、风貌塑造和高度控制等空间形态管控要求，重点以生态优先、产业兴旺和改善人居环境为核心，扎实推进乡村振兴战略实施。

四、结语

随着《指南》的制定和施行，以习近平生态文明思想为导向的高质量发展成为了市级国土空间总体规划探索的必然路径。面对新时代、新机遇、新挑战，西安市将依据《指南》中提出的原则、中心思想和主要内容，持续推动生态文明新时代的国土空间规划编制与创新，为建设国家中心城市提供技术支撑。

文章作者：尹宏程、吕向华、张泉、司捷（作者均供职于西安市城市规划设计研究院）

图片来源：摄图网，版权归原作者所有

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